Карта сайтаКонтакты Форум
Государственное управление
Услуги
Методология
Проекты


Метод формирования комплексов нормативных документов

Возможности Аналитического Центра "КОНЦЕПТ"
Ситуация в стране и "законотворческий вал"
Технологизация законотворческой деятельности
Основания для применения новых методов в законодательстве
В представляемой работе реализованы следующие идеи
Имеющийся теоретический задел
Факторы, влияющие на законотворческий процесс
Откуда берутся комплексы нормативных документов
Метод формирования комплексов нормативных документов
Результаты применения концептуальных методов разработки комплексов нормативных документов

Возможности Аналитического Центра "КОНЦЕПТ"

Аналитический центр "Концепт" представляет собой организацию, основными направлениями деятельности которой являются разработка концепций развития организаций и проектирование систем организационного управления. Разработки проводятся с использованием метода концептуального анализа и проектирования систем организационного управления, разрабатываемого и применяемого специалистами Центра более 20 лет для решения проблем управления развитием государства, региона, отрасли, корпорации, личности.

В области законодательства коллектив работает с 1985 года. В течение этого времени выполнены работы по логизации законотворческой деятельности, автоматизации формирования логически целостных крупных и сложных комплексов нормативных документов в условиях постоянного внесения изменений; разработаны принципы построения иерархии нормативных документов, распределения их по уровням иерархии, методика формирования нормативных документов для новых сложных областей (экология, инвестиционно-строительная деятельность), методика анализа целостности и противоречивости комплекса нормативных документов.

На протяжении нескольких последних лет Аналитическим центром "Концепт" проводятся работы по анализу законодательных актов и проектированию комплексов нормативных документов. Научный коллектив Центра имеет пионерский опыт в проведении экспертиз законопроектов. В частности, еще в 1998 г. по просьбе начальника Правового управления Государственной Думы была разработана методика и впервые в России осуществлена комплексная концептуальная экспертиза (включающая логическую, процедурную, системную и концептуальную) проектов федеральных законов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы.

Здесь предоставляется информация о возможностях, которыми располагает Аналитический центр "Концепт" для решения проблем законодательной деятельности в Российской Федерации.

Одна из основных проблем – противоречивость и неэффективность выпускаемых законодательных актов. Эти и другие их недостатки являются следствием не столько борьбы мнений (фракций) внутри законодательных органов, сколько, как признают и многие законодатели, архаичности самих процессов разработки нормативных документов, то есть «техники» нормотворчества. Существующие способы написания законов в виде текстов (аналогично письмам или статьям в газету) не позволяют выработанные законодателями идеи правового регулирования четко и логично (а главное, быстро) провести по статьям нормативных документов, выявить и разрешить возникающие при этом противоречия. Точность и полнота документов должны гарантироваться соответствующими механизмами разработки и формирования текстов.

Эта проблема разрешена и проверена специалистами Аналитического центра "Концепт" в ряде работ. Внедрение такой инновационной законотворческой техники позволит законодателям сосредоточиться на обсуждении и выработке собственно решений и правовом регулировании, а не на том, как эти решения "лучше изложить". Кроме того, – и это еще более важно, – эта техника диктует и те виды решений (еще не сами решения), которые должны вырабатываться при разработке законов, т.е. "подсказывает" законодателям, какие вопросы они должны урегулировать, чтобы противоречия не возникали.

Очевидно, что новая техника разработки законов, будучи внедренной, приведет к необходимости перестройки всего законодательного процесса. Поскольку "технические" проблемы законодательной деятельности будут решены, с неизбежностью выявятся проблемы (скрытые или считающиеся сейчас незначительными) в сопоставлении идей, во взаимодействии групп и фракций, возникающих при разработке, обсуждении нормативных документов и мешающих нормальной работе.

Законодательная деятельность, как и любая другая, может и должна быть упорядочена по логическим и системным основаниям. Причем таким образом, чтобы при необходимости этот порядок можно было легко изменить – в другой, не менее эффективный, но реализующий другие цели технологический порядок.

В настоящее время есть все основания считать полностью подготовленным – научно, методологически и методически – перевод всей законодательной деятельности в Российской Федерации на технологическую основу, включая создание технологической линии концептуального проектирования целостных непротиворечивых комплексов нормативных документов.

Технологическая линия, в частности, включает механизмы:

  • точного установления границ областей правового регулирования;
  • выделения оснований и определения номенклатуры законов, которые должны войти в формируемое законодательство, определения их взаимосвязи, обусловленной структурой области правового регулирования;
  • определения свойств объектов правового регулирования и точного установления этих свойств в заданной области;
  • нормотворчества, ориентированного на согласование и учет разных взглядов и требований в законодательных актах;
  • автоматизированного формирования комплексов нормативных документов.

Ситуация в стране и "законотворческий вал"

Изменения социально-политического и экономического устройства общества с необходимостью требуют и осуществляются через соответствующие изменения существующей в стране правовой базы. И чем большую сферу затрагивают реформы, тем большие массивы законов, другой нормативной документации должны быть пересмотрены или разработаны заново. И эта чрезвычайно трудоемкая задача.

Этот законотворческий "вал" захлестнул госорганы, показав их абсолютную неподготовленность к нему, утопив благие пожелания обеспечить правовую основу проводимым реформам и, практически, парализовав сами реформы. Сочинены сотни публикаций, посвященных "законотворческой импотенции" властных органов, критике предлагаемых или принятых законопроектов, лоббированию тех или иных решений. Практически все они рассматривают существующее положение как следствие либо личных недостатков депутатов, либо нежелания или неумения работать совместно различных властных органов (иногда приводятся и другие "убедительные" причины).

Предлагаемые при этом решения проблемы в своей конструктивности не идут далее необходимости издания очередного закона или указа.

Никто не отрицает существования перечисленных и многих других недостатков деятельности законодательных органов. Но основная причина их неспособности справиться с необходимым объемом изменений в нормативной базе заключена в другом – в неэффективности собственно техники нормотворчества, неадекватности архаичного процесса формирования законодательных актов, сложившегося в период стабильного существования государства, современным темпам и требованиям развития.

Технологизация законотворческой деятельности

Парадоксальная (но, увы, обычная) ситуация: к деятельности, от результатов которой зависит все существование общества, ошибки, которые по последствиям порой сравнимы с Чернобыльской катастрофой, не предъявляется сколько-нибудь серьезных требований или ограничений (помимо необязательных пожеланий правоведов и правил "мозгового штурма").

Она не рассматривается как объект обязательной и жесткой регламентации, не ставится задача доведения ее до организационно-технологического уровня, исключающего многочисленные субъективные и объективные ошибки. В нормотворчестве практически не используются и обычные для других областей деятельности принципы разделения сфер компетенции, разделения технологизируемой и содержательной работы (принятия решений). Не существует каких-либо единых нормативов и на сами законодательные акты ("ГОСТ на закон"). Несмотря на наличие мощных компьютерных информационных технологий, форма и структура нормативных актов по-прежнему не учитывает требований и возможностей современных автоматизированных систем (хотя делались небезуспешные попытки перевести СНиПы в строительстве на гипертекстовые системы и т.п.).

Как следствие "ненормированности" собственно процесса нормотворчества, неразработанности научно-обоснованных процедур и механизмов формирования законодательства, создаются и будут создаваться "ненормированные" нормативные акты. Законодательство по-прежнему будут критиковать за громоздкость, запутанность, искажение исходных идей в процессе формирования разделов и текста документа, противоречивость, несоответствие различных положений внутри одного нормативного акта, между вновь выходящими и уже действующими актами, между законами и конкретизирующими их подзаконными актами, методиками и инструкциями. Будут его критиковать и за обилие "пробелов" (неурегулированных вопросов) и дублирования, невозможность быстрого нахождения всех норм и положений, относящихся к некоторой заданной ситуации ("неадресность" комплекса норм) и т.д.

Конечно, создание "технологии нормотворчества" – задача не из простых. Более того, какой-либо общепризнанной ее постановки нет. Но ведь для того и существует наука, чтобы поставить и решить задачу, социальная потребность в которой назрела.

Следует признать, что ни депутатам, ни специалистам в областях, для которых создаются нормативные акты, ни юристам эта задача не по профилю – это вне их компетентности. Вопросы противоречивости, логичной взаимосвязанности нормативных актов, структурной четкости – в профессиональных знаниях концептуалистов, системщиков, специалистов по разработке деловых процессов, процедур и по информационным технологиям.

Проведенные в Аналитическом центре "Концепт" научно-исследовательские работы показали, что по описанным проблемам может быть достигнуто полное и исчерпывающее решение. Еще в 1988 году нами впервые получен новый эффект - эффект концептуального порождения текста нормативного документа. Показано, что нормативный акт может быть получен путем выполнения определенных процедур. Разумеется, выходом процедуры является не окончательный текст, а так называемый «подстрочник», который еще подлежит юридической и литературной редакции. Но тот факт, что комплекс нормативных актов может быть спроектирован как ИЗДЕЛИЕ и, более того, разработан в режиме САПР – уже является научным фактом и должен стать фактом повседневной деятельности регламентирующих органов.

Разработанный механизм, как и всякий первый образец, еще не является "технологической линией концептуального проектирования правовых отношений" (как ориентировочно названа перспективная цель работы), его мощности пока недостаточны для автоматизированного построения крупных реальных комплексов нормативных документов. Однако, он демонстрирует возможность и принципиальное решение проблемы, основными чертами которого являются наличие теоретических основ и разделение идейной и "технологической" (процедурной) сторон формирования законодательства. Его "ручное" применение возможно уже сегодня.

Основания для применения новых методов в законодательстве

  • Запутанность и противоречивость действующего законодательства,
  • Отсутствие механизмов контроля за полнотой нормативного акта,
  • Несоответствие различных положений внутри одного нормативного акта, между вновь выходящими и уже действующими актами, между законами и конкретизирующими их методиками и инструкциями,
  • Наличие в законодательстве неурегулированных вопросов, дублирования,
  • Сложность регламентируемых областей,
  • Необходимость оперативного и согласованного внесения изменений,
  • Отсутствие научно-обоснованных процедур его формирования

не только делают правовое регулирование неэффективным, но и подрывают доверие к правовому регулированию как таковому.

Между тем проведенная научно-исследовательская работа показала, что все эти проблемы разрешимы. В результате применения технологии концептуального проектирования построен механизм формирования крупных комплексов взаимосвязанных нормативно-методических документов. Использование этого механизма обеспечивает быстрое, исчерпывающе полное и гарантированно непротиворечивое, функционально точно ориентированное и юридически корректное формирование указанных комплексов, включая документы от высших уровней (Конституция, Законы, Постановления правительства) до низовых конкретных методик и инструкций.

В представляемой работе реализованы следующие идеи:

Не любая область поддается правовому регулированию. Для этого область должна обладать определенными свойствами. Следствие: при формировании нормативных актов должны быть решены вопросы о том, какие свойства присущи объектам правового регулирования и обладает ли этими свойствами данная область.

Эффективное управление любой предметной областью невозможно без снятия ограничений, накладываемых традиционной законодательной техникой. Недостатки действующих комплексов нормативных документов – во многом следствие недостатков процесса нормотворчества.

Для обеспечения управляемости нормативная документация должна иметь ясно определенную, легко просматриваемую, оцениваемую и изменяемую структуру - она должна быть основана на принципах логического нормотворчества.

«Идейная» и "технологическая" (процедурная) стороны формирования законодательства могут и должны быть разделены.

В формировании законодательства должны участвовать три группы специалистов:

  1. представители законодательных, властных органов, специалисты в области, для которой создаются нормативные акты, – отвечающие за цели, на достижение которых направлены эти акты, за выдвигаемые и проводимые в актах содержательные идеи;
  2. юристы, отвечающие за проводимые правовые концепции;
  3. логики и концептуалисты, отвечающие за последовательное проведение этих идей и концепций и формирование законодательства, удовлетворяющего перечисленным выше требованиям.

Главной функцией законодательных органов должно стать не написание и редактирование текстов законов, внесение поправок, контроль за их логичностью и непротиворечивостью, а рассмотрение и отбор подлежащих проведению в законодательстве содержательных идей, разрешение выявленных противоречий между различными общественными интересами и целями, достижение компромиссов и расстановка приоритетов. Без понятийной теоретической проработки содержания предмета правового регулирования проектирование комплексов нормативных документов для этой области невозможно.

"Немашинное" оперирование все возрастающими объемами нормативной документации невозможно. Следовательно, форма и структура нормативных актов должна быть ориентирована на использование автоматизированных систем.

Указанная цель в результате проведенной работы достигнута в полном объеме. С профессиональной точки зрения специалистов Института государства и права РАН, наблюдавших в свое время за ходом работы нашего коллектива, постановка и решение корректны.

Проведенная работа позволяет утверждать, что формирование законодательства – это дело техники.

Имеющийся теоретический задел

  1. Разработана концепция и организационная технология построения законодательных норм, основанная на представлениях о нормах как способах ограничения ущерба, наносимого деятельностью различных субъектов друг другу, как основной цели нормирования.
  2. Разработана концепция иерархичности и сквозной преемственности уровней регулирования. Концепция, в частности, рассматривает такие проблемы: Почему одни вопросы могут быть урегулированы "сразу" на уровне Конституции или Закона прямого действия, а другие требуют подзаконных актов, инструкций, методик, нормативов? Сколько должно быть уровней регулирования? Как должны быть распределены нормы по документам разных уровней?
  3. Разработана методика выделения области законодательного регулирования, представления ее совокупностью взаимосвязанных решений, учета и согласования законодательных норм, регламентирующих различные (в том числе, не связанные непосредственно) решения этой совокупности, и распределения этих норм по взаимосвязанной совокупности нормативных документов.
  4. Получены возможности определения "идеального законодательства" и "идеального законодательного процесса" и определения типа развития законодательства как процесса достижения вех на пути к идеалу.
  5. Разработаны определения и установлены взаимоотношения четырех систем, обеспечивающих правовое регулирование:
    • системы нормирования;
    • системы норм;
    • системы нормоприменения;
    • системы оценки эффективности норморегулирования.
  6. Разработаны принципы, позволяющие установить формы и уровни правового регулирования, необходимого для решения конкретной социальной проблемы.
  7. Разработана концепция совершенствования пенитенциарной системы, а именно, ее центральная проблема – проблема ответственности, ее соответствия масштабу решений и возможному ущербу субъектам правоотношений, ее функциональной роли в удержании субъекта в границах нормативно установленного поведения.
  8. Разработана концепция перехода от характерных в прошлом бессубъектных отношений к отношениям между правоспособными субъектами (становление "субъектности").
  9. Разработаны идеи создания концепции "многоукладного" права.

Факторы, влияющие на законотворческий процесс

  • экономический кризис, явления распада сложившихся экономических отношений;
  • политическая неустойчивость;
  • отсутствие необходимой компетентности у представителей властных структур;
  • настрой на конструктивную нормотворческую работу или продолжение политической борьбы в чистом виде.

Откуда берутся комплексы нормативных документов

Каждый вновь вводимый в действие крупный нормативный акт (Закон, Постановление правительства) для своей реализации нуждается в более или менее крупном комплексе нормативных документов (КНД), конкретизирующих его. Работа по выявлению необходимых нормативных документов (новых и перерабатываемых старых) затягивалась на годы, носила эмпирический характер и не обеспечивала внутренней согласованности и полноты КНД. Фактически функция разработки регламентирующей документации не была обеспечена достаточно мощными, эффективными теоретическими и техническими методами. Это резко снижало эффективность создававшихся правовых систем или даже вовсе не обеспечивало достижения целей, ради которых выпускался нормативный акт.

Постановка работы стимулировалась также стремлением самих нормотворческих органов, их подразделений и специалистов усовершенствовать действующие КНД, в особенности в хозяйственном законодательстве. При таких попытках у юристов возникает необходимость брать на себя решение содержательных экономических, организационных и управленческих вопросов, неурегулированных нормативными документами. Поэтому появляется барьер экономического и другого непрофессионализма.

Метод формирования комплексов нормативных документов

Хотя работа была ориентирована на разработку прикладного метода, в ходе ее был получен ряд научных, теоретических результатов.

В частности:
  • впервые концептуализировано само понятие регламентации (как ограничение решений, регламентация решений, понятие подзаконный акт и др.);
  • концептуализированы правовые отношения, возникающие при принятии решений (обусловленность и ценность решения, ответственность за принимаемое решение, объект и субъект правовых отношений, субъект процесса нормотворчества и др.);
  • проведено строгое теоретическое разделение понятийного, объектного и знакового аспектов документа, содержания документа и документной формы;
  • вскрыта функциональная структура процесса «перерегламентации»;
  • определены операции, с помощью которых возможно выполнение функций концептуального определения, интерпретации и документирования при перерегламентации;
  • получен и зафиксирован новый теоретический эффект концептуального порождения прототипа текста документа, понятного специалисту предметной области и пригодного для дальнейшей литературной обработки.

Результатом разработки являлся разработанный и проверенный на примере механизм перерегламентации, т.е., выпуска нового комплекса нормативно-методических документов (взамен имеющегося) в соответствии с новыми принципами, целями, правовыми, экономическими и иными концепциями, точками зрения на регламентацию. Разработанный механизм – это строго определенная сеть процедур, выполнение которых обеспечено специально разработанными алгоритмами.

Результаты применения концептуальных методов разработки комплексов нормативных документов

Разработанный механизм перерегламентации обеспечивает научную обоснованность за счет представления объекта нормирования в форме теории или концептуальной схемы.

Создаваемые с помощью механизма комплексы нормативных документов (КНД) нового поколения являются непротиворечивыми по построению, поскольку использована аксиоматическая форма введения понятий и их последовательная конкретизация от наиболее абстрактного уровня до необходимого конкретного.

Отсутствие пробелов в КНД гарантировано средствами концептуального контроля за разнообразием состояний объекта нормирования, функций, процедур, ответственности лиц, принимающих решения (ЛПР).

Доступность и быстрота внесения изменений в действующую регламентирующую документацию при сохранении ее целостности достигается за счет блочности теории и разработанных операций теоретического синтеза и теоретико-модельных операций.

Разработанный механизм решает поставленную задачу при ряде малосущественных ограничений (например, остался нерешенным вопрос автоматизированного формирования грамматически, синтаксически и литературно правильного текста документов).


© 1997-2007 АЦ "Концепт", Support